인구문제연구소가 제시한 ‘저출산·고령화’ 해법
“한국인구 무엇이 문제인가” 보고서(전문게재)
<전체 목차>
① 서론
② 세계 인구 변동
③ 인구와 경제학
④ 경제개발과 인구정책
⑤ 초저출산과 한국
⑥ 인구구성의 불균형
⑦ 인구감소의 사회적 대안
⑧ 롤 모델 프랑스 인구정책
⑨ 가족법제정, 교육제도개혁, 실질적 양성평등 구현
⑩ 출산장려 GDP 3% 지출
⑪ 민관 컨소시엄 설립
④ 경제개발과 인구정책
‘경제개발 5개년 계획’과 함께 진행된 ‘가족계획사업’
산아제한 중심적 가족계획 “둘만 낳아 잘 기르자”
저출산 탈출 위해 200조 예산 들였지만 효과 미비
‘저출산고령화사회위원회’ 최우선 과제는 ‘저출산 패러다임 전환’
[코리아데일리 정다미 기자] 1960년대의 경제성장 이론은 전후 신생국가에 적용됐던 서구식 성장론에 자국의 이론이 중시되기 시작하며 새로운 접근이 요구됐다.
매사추세츠공과대학(MIT) 에버렛 에이나르 하겐(Everett E. Hagen) 교수는 ‘사회변화와 경제성장론(On the Theory of Social Change: How Economic Growth Begins)’을 주창했다.
하겐 교수는 2차 대전 이후 버마(현 미얀마)에서 경제 고문으로 종사하며 그의 이론을 버마의 경제개발에 반영했다. 그러나 버마의 전통적인 사회 환경과 그의 이론이 맞지 않았고 결국 그가 자문한 경제정책은 실패로 돌아갔다.
그 후 MIT에 돌아온 그는 경제성장은 해당 나라 인습과 문화에 기초해 실현될 수 있다는 사회변화와 경제성장의 현실을 깨닫게 됐다.
지난 50년(1965-2015)의 한국인구의 성장과정을 살펴보면, 급격한 산업화와 함께 시행된 가족계획사업으로 ‘고출산’에서 ‘저출산’으로 전환되는 계기가 됐다.
광복 후 해외교포의 귀향과 6.25전쟁으로 인한 북한 동포의 유입과 함께 보건의료기술의 향상으로 사망률이 감소하자 인구증가율이 연 3%를 달성했다. 1955년부터 1963년 사이의 베이비붐으로 출산율이 5 이상으로 집계되며 1960년의 남한 인구는 해방당시 남북인구와 같은 2,500만 명에 이르렀다.
한국 정부는 ‘알맞게 낳아 훌륭하게 기르자’라는 목표로 1962년부터 ‘가족계획사업’을 실시해 인구증가율을 3%에서 1% 이하로 감소시켰다.
가족계획사업은 매 5년 단위로 ‘경제개발 5개년 계획’과 같이 진행됐다. 정부는 경제성장을 위해 인구증가를 억제시켜야 한다고 판단했고 경제발전 계획의 일환으로 가족계획사업을 진행했다.
정부의 판단과 달리 과학기술의 발전과 녹색혁명 등으로 식량이 증산됐으며 경제발전으로 전통적인 인구론은 무력해져 우리 정부는 정책조정의 대응책을 갖지 못하게 됐다.
1962년 당시 한국의 산업구조는 1차 산업 36.3%, 2차 산업 20.3% 3차 산업 43.7%의 ‘농경사회’였다. 한국의 경제개발은 1962년부터 1996년까지 총 7차에 걸쳐 시행된 ‘경제개발5개년계획’을 통해 진행됐다.
정부는 1961년 5·16 군사정변 이후 1962년 1월 13일 ‘제1차 경제개발 5개년계획(1962년-1966년)’을 발표했다.
1962년부터 1966년까지 ‘제1차 경제개발 5개년계획’을 시행한 군사정권은 한정된 부존자원을 효율적으로 운용해 경제부흥을 이루고 자주국방과 복지국가를 달성해야 한다는 절박한 상황에서 출발했다.
산업화 인프라를 구축을 통한 에너지산업인 전력·석탄을 확충, 농업생산의 증대와 수출을 통해 국제수지 개선, 과학기술 진흥을 통한 경제성장 촉진 등의 과제가 주어졌고 이를 위해 국가의 총동원체제가 필요했다. 이러한 정책수행 과정에서 ‘가족계획사업’은 불가피 했다.
1961년부터 박정희 정권이 ‘경제개발 5개년계획’의 추진과 함께 ‘알맞은 수의 자녀 갖기’를 목표로 가족계획 사업을 시작하며 1962년 재건국민운동 본부에 ‘가족계획 상담소’를 설치했고 이후 1963년에 전국 2만9천여 명의 국민운동 요원들에게 가족계획 교육을 실시했다.
자문기구로 출발한 가족계획사업은 1962년부터 1964년에 가족계획심의위원회를 설치해 사계 전문가의 의견을 수렴했고 1965년에는 가족계획사업을 조사 평가하는 가족계획 조사평가반을 보건사회부에 두고 피임약제기구의 양성화를 통해 적극적인 가족계획정책을 실시했다. 이때 실시하던 가족계획 사업들은 1970년대의 새마을 운동으로 통합됐다.
1차 경제개발 5개년계획 이후 경제성장률은 연평균 8.5%를 달성하며 목표를 상회했고, 1인당 국민총생산(GNP)은 83달러에서 125달러로 증가하는 성과를 냈다.
‘제2차 경제개발 5개년계획(1967년-1971년)’은 선진국의 산업화정책을 도입하기위해 하버드 대학의 홀리스 B. 체너리(Hollis B. Chenery)교수의 자문을 받아 근대화 기본산업의 육성과 산업의 고도화를 꾀하고자 했다.
목표인 7억 달러의 수출 달성, 고용확대, 국민소득의 증대, 과학기술의 진흥, 기술수준과 생산성 향상 등을 위한 소요자금은 국내자금이 6천029억 원, 외자가 14억 2천100만 달러로 분석됐다.
이 중 6억 달러가 1965년의 한일국교 정상화로 들어오게 됐으며, 이 시기에는 국내외 가용자금을 활용하여 경제개발에 전력투구했고, 가족계획사업은 ‘세 자녀 갖기’를 목표로 ‘인구 억제정책’이 적극적으로 진행됐다.
고도성장 및 중화학공업에 역점을 둔 ‘제3차 경제개발 5개년계획(1972년-1976년)’은 2차 계획에 참여했던 체너리 교수의 제자인 래리 E. 베스트팔(Larry E. Westphal) 교수가 참여했다.
3차 계획이 진행되던 당시에는 1971년 8월 ‘닉슨 쇼크’에 의한 국제통화질서의 혼란, 1973년 10월의 석유파동 등으로 경제난국을 맞맞았으나 외자도입의 급증, 수출 드라이브 정책, 중동건설의 특수 등으로 한국경제는 연평균 11%의 높은 성장률을 유지했다.
이 기간 인구성장은 절정에 달해 연간 출생아 수가 100만 명을 상회했으며 가족계획 사업으로 ‘두 자녀 갖기’ 운동이 진행됐다.
정부는 1962년부터 1971년까지 가족계획사업의 10개년 계획을 수립하여 인구성장률을 3%에서 2%로 낮추는 정책을 시행하였다.
제1, 2, 3차 경제개발계획 기간에는 ‘경제제일주의’가 설득력이 있었다. 열악한 부존자원을 효율적으로 개발하기 위해 ‘불균형성장(unbalanced growth)전략’을 채택해 관주도의 경제정책이 실시됐다. 황무지에서 출발한 개발이기 때문에 한정된 자원으로 압축 성장을 달성하는데 대기업 재벌의 역할을 무시할 수 없는 구조였다.
앞선 1~3차 경제개발5개년계획으로 고도성장을 통해 전통사회에서 산업국가로 발전하면서 국민소득이 향상됐고, 사회 각 계층의 이해당사자의 다원화된 사회욕구가 발생하면서 새로운 성장전략이 요구됐다.
‘제4차 경제개발 5개년계획(1977-1981)’은 이러한 사회추세에 부응하는 민간부문을 중시하기 시작했다.
한국 문화에 맞는 경제 이론으로 경제와 사회를 개발해야 한다는 주장이 대두됐으며 1973년 오일쇼크를 겪으며 국제경쟁력 제고와 국제수지 개선이 절실하다는 것을 깨달았고, 내자동원을 통한 산업구조의 고도화를 달성하기 위해 다양한 사회수요에 적응하는 새마을 운동 또는 제2경제운동의 비경제부문의 사회운동의 필요성을 느꼈다.
종래의 정부 주도의 경제운용방식인 ‘지시경제(CP: Commend Plan)’에서 각계각층의 경제주체가 정책개발에 참여하여 국민합의를 통해 정책을 실현하는 민관협조체제의 경제운용방식인 ‘유도적경제(IP: Indicative Plan)’의 채택을 시도하게 됐다.
이는 전후 경제계획을 실시하여 선진화를 이룬 ‘프랑스’의 사례를 벤치마킹 할 수 있었다.
유럽연합(EU) 초안을 만든 프랑스 경제학자 장 모네(Jean Monnet)는 2차 대전으로 파괴된 프랑스경제를 위한 정책제안에서, 프랑스의 전후 복구 작업은 단순한 경제 복구가 아닌 미래의 위대한 프랑스를 건설하기 위한 것이어야 함을 주장했다.
프랑스는 국민들의 참여로 발의된 정책목표는 만장일치의 합의점을 도출하기 위해 이해당사자(Interest Group)간의 끝없는 협의(Consultation)를 진행했고 이를 전 국민이 실천하는 ‘민관협조체제’를 확립해 방위산업, 식량자급, 대체출산 등 국가의 중요한 정책과제를 달성했다.
복잡다기화 된 산업사회의 각계 경제전문가가 정책의제를 제안하고, 협의를 통해 합의점을 도출하여 정부가 혼합정책을 실시하는 ‘IP제도’는 정부의 큰 관심을 끌었다.
앞선 1~3차에 실시한 경제개발계획이 주로 경제성장을 중심으로 한 정책이었다면 4차 경제계획은 3차에 걸친 경제계획에서 사회차원의 경제형평(Economic equilibrium)을 고려하게 됐다.
4차 경제계획은 ‘성장-형평-능률’의 기조 하에 자력성장을 확립하고, 사회개발을 통한 형평을 도모하는 것을 목표로 했다.
농경사회에서 산업사회로 전환되고 농촌에서 도시로 인구이동이 증대되면서 여성의 경제활동과 진학율이 증가했고 고학력화, 초혼의 지연 등 사회변화에 따른 문제를 포괄하는 정책을 모색코자 했다.
1977년에 ‘한강의 기적’이라 불리는 100억 달러 수출과 1인당 국민총생산(GNP) 1천 달러의 달성 등 경제도약의 토대를 마련됐으나 1978년에 높은 물가와 부동산 투기, 생활필수품 부족, 각종 생산 장애 등의 누적된 문제점이 발생했다. 또 1979년 제2차 석유파동, 1980년의 광주 5.18 민주화운동 등으로 마이너스 성장에 이르렀다가 1981년부터 점차 경제가 회복되며 7.1%의 실질성장을 기록했다.
이 시기에는 사회간접자본 확충 및 국토개발, 인구의 지방분산, 국민 복지의 향상 및 국토 자원 환경 보전 등과 같은 사회의 종합적인 요구를 반영한 경제계획의 필요성이 제기됐다. 이에 부응해 고속도로와 전철 및 지하철을 개통하고, 댐을 건설하는 등 사회자본이 확충됐으며 궁극적으로는 인간의 행복을 추구하는 쾌적한 삶을 위한 국가설계가 요구됐다.
정부는 ‘가족계획 생활화’를 목표로 했으며 산업화로 인한 도시화는 ‘핵가족 증대’ ‘여성의 고학력화·경제활동 참여비율 증가’로 이어졌고 출산조정기를 맞게 되었다.
이와 같은 사회변화에서 출산율의 하향조정이 산업화의 발전과정에서 이루어졌고, 1983년 합계출산율이 ‘인구대체수준’인 2.06명으로 낮추는 결과를 가져왔다.
5차부터는 종합계획인 ‘경제사회발전5개년계획(經濟社會發展五個年計劃)’으로 발전했다.
‘제5차 경제사회발전 5개년계획(1982년-1986년)’은 경제계획 기조인 성장우선에서 ‘안정’ ‘능률’ ‘균형’을 중심으로 물가안정과 개방화를 통한 국제경쟁력의 제고, 지역·소득 간의 균형정책을 이루고자 했다.
1986년부터는 3저 현상의 국제환경변화를 인해 경상수지의 흑자전환, 투자재원의 자립도 향상 등 경제구조를 확고히 하게 됐으며 한국경제의 고질적 문제였던 물가를 안정시켰다.
출산율은 2.08의 대체출산으로 전환됐으며 산아제한을 중점으로 추진해오던 가족계획사업은 소강상태에 들어갔다.
‘제6차 경제사회발전 5개년계획(1987년-1991년)’은 ‘능률’과 ‘형평’을 토대로 경제선진화와 국민복지의 증진을 목표로 했고, 1988년 제24회 올림픽을 서울에서 개최할 만큼 경제 성장을 이룩했다.
소외부문의 소득보상 욕구가 더욱 커지게 됐고 소득분배 개선과 사회개발의 확대, 산업구조의 개편을 중점과제로 삼게 됐다.
경제성장률은 목표 7.5%를 상회한 10%를 달성했으며 실업률은 2.4%에 그치며 고용안정을 가져왔다. 또 저축증대에 노력한 결과 국내저축률은 당초 예상보다 높은 36.1%에 이르며 경제적으로는 눈에 띄는 성과를 냈다.
경제는 고도성장을 기록했으나 ‘인구정책’의 중요성을 간과돼 ‘저출산·고령화’로 전환되는 시점에 중장기정책은 강구되지 못했다.
‘제7차 경제사회발전 5개년계획(1992년-1996년)’은 ‘세계화(Globalization)’추세에 따라 국제경쟁력 강화, 사회형평성 제고, 통일기반 조성 등 3대전략이 제시됐다.
정부는 연평균 7.5%의 실질경제성장률을 달성하고 기업의 소유 집중의 분산, 기업전문화의 장려를 통한 중소중견기업의 활성화 등 지속적인 경제 효율을 기대했으나 35년간 실시해 오던 경제계획을 중단하고 경제정책의 일관성과 외환관리의 부실로 인해 한국 경제는 사상 초유의 IMF 관리체제로 전락했다.
‘한 자녀 갖기’를 목표로 진행되던 가족계획 사업으로 출산율은 대체출산인 2.0 이하로 감소하며 ‘저출산 사회’로 전환 국면을 맞았다.
이후 저출산 탈출을 위해 2006년부터 최근까지 200조 원의 예산을 쏟아 부었으나, 2016년 출생아 수는 전년보다 7.3% 감소한 40만 6천명을 기록했으며 2017년에는 40만 명 선이 무너진 것으로 예측됐다. 합계출산율은 2013년 1.187에서 2015년 1.239로 소폭 상승했으나 2016년 1.172로 다시 급감했고 지난해 더 낮아졌을 것으로 분석됐다.
대통령 직속 ‘저출산고령화사회위원회’는 지난해 12월 26일 간담회를 열고 저출산 정책방향을 발표했다.
위원회는 ‘저출산 패러다임 전환’을 최우선 과제로 꼽고 ‘일·생활의 균형’ ‘안정되고 평등한 일자리’ ‘고용·주고·교육 개혁’ ‘모든 아동과 가족 지원’ 등 4대 추진방향을 제시했다.
이를 위해 육아기 아동을 둔 부모의 근로시간을 최대 2년까지 오전 10시에서 오후 4시로 단축하고 육아휴직 급여를 통상임금의 80%까지 지급하도록 인상할 계획이다. 또 2살 이하 자녀를 둔 남성이 모두 30일 동안 사용이 가능한 단기육아휴가를 마련하는 등 ‘남성 육아휴직 인센티브 강화’하겠다고 밝혔다.
또한 고용보험에 가입되지 않은 여성의 출산 지원금을 도입하고 경력단절여성의 재취업 지원을 추진할 방침이다. 이와 함께 ‘초등돌봄교실’을 확대하고 학교와 지역사회가 협력하는 온종일 돌봄체계를 도입해 영·유아부터 초등학생까지 아이의 행복과 부모의 안심 돌봄을 달성하겠다고 전했다.
이날 간담회에서 문재인 대통령은 “이대로 가면 올해부터는 생산가능인구가 줄고 2026년이 되면 초고령사회에 접어들고 2031년이 되면 대한민국 총 인구가 줄어든다고 한다”며 “이젠 대한민국 근간이 흔들리는 심각한 인구위기 상황을 맞이하게 될 것이다”고 경고했다.
이어 “지금까지의 한계를 성찰하며 보다 근본적이고 실효성 있는 대책을 마련하는 게 위원회가 할 일이다”며 “심각한 인구위기 상황을 우리가 해결할 수 있는 마지막 골든타임이 지금이다”고 강조했다.